Reforma administrației publice românești și mitul ”My fair lady”

Reforma administrației publice a fost ani de zile, în special în perioada post aderare, ”Cenușăreasa” programelor de guvernare. De puțină vreme guvernul Cioloș, un guvern declarat tehnocrat, a propus un set de măsuri care să pună această reformă în prim plan. Temele propuse, chiar dacă organizate diferit, nu sunt foarte deosebite față de cele prezentate deja, sub diverse forme, în documentele strategice elaborate până acum la nivel central sub diverse guverne. Aceste teme sunt de importanță crucială pentru succesul reformei. Acesta s-ar putea lăsa din nou așteptat, la fel ca și în cazul inițiativelor de reformă de până acum, dacă nu este luat în considerare un aspect insuficient tratat până acum – atenuarea diferențelor între modelul de reformă propus și profilul sistemul administrativ căruia i se aplică. Pentru a ilustra importanța acestui aspect, în articol sunt abordate teme precum nivelul de transparență în procesul de dezvoltare a politicilor publice, nivelul și tipul de responsabilizare a membrilor administrației publice, respectiv introducerea bugetării pe bază de performanță. Concluzia este că o eventuală tratare superficială a acestor teme ar putea să conducă la același semi-eșec pe care aceste reforme l-au înregistrat în perioada anterioară.
În copilărie am fost impresionat de povești ca cea descrisă în filmul ”My Fair Lady” sau de schimbările de situație din romanul ”Prinț și Cerșetor”. Mă fascina modul în care personajele compătimite la început pentru soarta lor vitregă devin pe parcurs admirate pentru norocul pe care l-au avut, pentru ca la sfârșit să revină la starea inițială cu sentimentul pozitiv că lucrurile pot deveni mai bune. Mitul transformărilor pozitive, radicale și imediate, aproape ca ”prin farmec”, este exploatat la maxim în aceste producții deoarece răspunde foarte bine dorințelor și viselor fiecăruia dintre noi de a deveni persoane mai bune decât cele care credem că suntem.
Producțiile amintite țin mai degrabă de domeniul fanteziei și par a nu avea nicio legătură cu o temă atât de aridă cum este cea a administrației publice. O întrebare legitimă este, așadar, ce legătură, așa cum se sugerează în titlul acestui articol, poate exista între o producție ca, de exemplu, ”My Fair Lady” și reforma administrației publice în România?
Înainte de a răspunde la această întrebare este cuvenită o scurtă prezentare a acțiunii acestui film. Un profesor de fonetică, pasionat de dialecte, își propune să transforme într-o perioadă relativ scurtă o florăreasă fără educație, într-o doamnă din înalta societate. Pariul pe care îl pune cu un prieten vizează în special schimbarea modului de a vorbi, dintr-unul suburban, plin de tot felul de termeni de argou, într-unul elevat, reținut și corect exprimat, al unei doamne din înalta societate. Profesorul, în interpretarea lui Rex Harrison, inițiază, așadar, un curs intensiv de tehnici de dicție menit a o învăța pe florăreasă, interpretată magistral de Audrey Hepburn, cum să renunțe la limbajul necizelat specific breslei din care provine, pentru a putea avea vorbirea aleasă a celor educați și bogați.
După o perioadă, florăreasa, ușor amorezată de binefăcătorul ei, pare a fi pregătită de marele test. Profesorul plănuiește să îi facă intrarea în înalta societate, la una dintre cursele de cai la care reprezentanții acesteia participă frecvent. Întâlnirea are loc. Florăreasa reușește să se descurce foarte bine și nimeni nu bănuiește adevăratul statut social al apariției feminine atât de fermecătoare și grațioase. Totul pare a decurge perfect, până în momentul în care începe cursa. Din acest moment, florăreasa uită unde se află și cine ar fi trebuit să arate că este. Ea începe să își încurajeze calul favorit așa cum știa mai bine, folosind exact limbajul, gesturile și atitudinea care într-un final îi dau de gol proveniența socială. Profesorul realizează că eleva lui nu a putut fi schimbată așa de repede. Era clar că un curs de dicție și maniere de câteva săptămâni nu a fost de ajuns. Era nevoie de mult mai mult pentru a reuși să induci în eroare pe toată lumea, tot timpul. Această transformare are nevoie nu doar de timp dar și de un fundament potrivit, de eșecuri, lecții învățate, reveniri, efort, exercițiu dar, mai ales, un mediu adecvat. Toate acestea nu au putut fi oferite în doar câteva săptămâni, indiferent de cât de moderne au fost metodele folosite pentru a face această transformare posibilă.
Revenind la asocierea din titlul acestui articol, mi se pare că situația administrației publice românești a fost și este precum cea a personajului interpretat de Audrey Hepburn în filmul amintit. Voi justifica folosirea acestei comparații aducând în discuție unele aspecte pe care le consider esențiale în ceea ce privește reforma administrației publice. Este vorba despre procesul de dezvoltare[1] a politicilor publice, respectiv cel de bugetare pe bază de performanță (pe programe). Voi argumenta că obiectivele de reformă corespunzătoare acestor teme trebuie să ia în considerare o serie de elemente constitutive ale administrației publice românești, cum ar fi cele legate de caracterul ei legalist, respectiv tipul de transparență și responsabilizare a membrilor administrației publice. Neglijarea acestor aspecte va adânci principalul motiv pentru care reformele inițiate anterior, chiar dacă nu au cunoscut susținerea de acum, nu și-au atins în totalitate obiectivele. Acest motiv este legat de aplicarea unor măsuri foarte ambițioase pe un fond instituțional ale cărui caracteristici nu sunt compatibile cu implicațiile acestor măsuri.
Pentru fiecare dintre temele amintite voi formula o serie de observații și comentarii, menite să justifice și comparația aparent trivială menționată în titlul acestui articol, fără a avea pretenția de a propune un alt plan de acțiuni considerat mai bun. Dimpotrivă, salut inițiativa propunerii spre dezbatere publică a acestor teme și încearc să identific problema inainte de a propune o soluție sau alta, în cea mai autentică abordare specifică unui proces de dezvoltare a politicilor publice.
Înainte însă de a trata aceste teme cred că este foarte important să fac unele precizări legate de sensul cu care sunt folosiți în limba română unii termeni împrumutați din limba engleză a căror semnificație este crucială pentru înțelegerea propunerilor formulate în documentul guvernamental. Aceste sensuri pot avea consecințe importante pentru felul în care temele mai sus menționate vor fi înțelese și implementate.
Unul dintre acești termeni este cel de politici publice. Acesta este un termen care a intrat de relativ puțin timp în discursul despre administrație publică dar care în ultima vreme este foarte des utilizat în mediul public, devenind aproape un clișeu al discursurilor diverșilor politicieni sau funcționari publici de la noi. Termenul are însă multe definiții, dar o voi alege pe cea care mi se pare cea mai potrivită:
Politicile publice sunt acțiunile colective ce au ca scop satisfacerea preferințelor cetățenilor, indiferent dacă sunt de tip guvernamental, de guvernanțã sau de alt tip.[2]

Conforma cestei definiții, politicile publice au un sens mai larg decât cel în care acestea sunt exclusiv inițiate și drulate la nivel guvernamental[3]. Acest sens este important pentru înțelegerea altui concept ca cel de proces de dezvoltare a politicilor publice care, la nivel guvernamental este legat și de modul în care sunt organizate activitățile corespunzătoare acestui proces în administrația publică. Indieferent de definiție, termenul de politici publice (public policy) nu are niciun fel de conotație politică, chiar dacă este influențată de aceasta. În cazul particular al derulării lor la nivel guvernamental, politicile publice sunt operaționalizate administrativ prin programe sau diferite forme de organizare a activității guvernamentale îndreptate către un anumit obiectiv. Acestea pot fi asociate, de pildă, cu ceea ce numim inițiative guvernamentale. În limba română, deși sintagma politici publice are aceeași semnificație, datorită cuvântului ”politici” din componență, este de multe ori eronat înțeleasă ca fiind indisolubil legată de politică.
Un alt termen este cel de performanță – tot în limba engleză, termenul de performanță are mai multe sensuri din care reținem două: pe de-o parte, performanța desemnează acțiunea sau procesul de realizare a unei sarcini sau îndeplinire a unei funcții, pe de altă parte, performanța caracterizează o acțiune încununată de succes. În limba română de cele mai multe ori prin performanță se înțelege rezultatul de succes al unei acțiuni. De exemplu: ”gimnastele noastre au obținut performanțe la Olimpiadă.”, ”Colegul meu este un perfomer în domeniul IT.”, ”Fără efort nu poți obține performanță.”etc. În niciunul dintre aceste exemple, la care se pot adăuga multe altele, termenul de performanță nu este utilizat exclusiv cu sensul de realizare propriu-zisă a unei acțiuni ci incumbă ideea de succes, de realizare notabilă. Este bine să reținem că spre deosebire de limba română, în limba engleză termenul de performanță nu este legat doar de succesul unei acțiuni, ci și doar de simpla derulare a acesteia – de exemplu ”to perform a task”.
Procesul de dezvoltare a politicilor publice
O reformă a procesului de dezvoltare a politicilor publice la nivel guvernamental, respectiv a coordonării lor, înseamnă, conform definiției amintite, a implementa măsuri care să conducă la îmbunătățirea inițiativelor guvernului. Ce anume ar trebui să facă, însă, obiectul reformei, astfel încât guvernul să acționeze mai bine decât o face, adică pentru a dezvolta mai bine politici publice? Întrebarea se referă de fapt la acele instrumente prin care sunt operaționalizate politicile publice la nivelul administrației publice. Aceste instrumente sunt foarte diverse. Unele dintre ele pot fi reprezentate pur și simplu de decizii, de alocări bugetare, de reguli, hotărâri sau legi, de campanii de publicitate inițiate pe diverse teme, de modificări ale nivelului taxelor etc. Frecvența și distribuția utilizării acestor tipuri de instrumente diferă de la un sistem administrativ la altul și sunt rezultatul unor practici și încercări care țin de evoluția societății în care au fost utilizate. Acest articol nu are ca obiectiv descrierea în detaliu a modului cum se diferențiază aceste sisteme administrative sau cum se reflectă acest lucru în tipul de operaționalizare administrativă a politicilor publice, dar argumentează ce influență poate avea modul de înțelegere a unui termen asupra acestei operaționalizări. Aceasta ar putea avea efecte considerabile asupra succesului măsurilor propuse.
În România principalele instrumente utilizate pentru implementarea politicilor publice sunt legile sau orice forme de reglementare, precum și strategiile. Strategiile sunt o categorie aparte fiind dintre cel mai greu de implementat deoarece nu conțin sancțiuni (precum în cazul reglementărilor) pentru cazul în care obiectivele nu sunt atinse. Succesul reglementării ca instrument de implementare se datorează și faptului că legea trebuie să conțină în mod obligatoriu sancțiuni. În acest fel, există siguranța că ceea ce se dorește prin lege se va și realiza. Frica de lege și sancțiune este mai relevantă decât consecințele nerealizării obiectivelor de politici publice cuprinse în cadrul unei strategii. Din punct de vedere strict managerial sancțiunea politică este neglijabilă, cea care poate modifica comportamentul în administrația publică din România fiind în special legea. Garanția realizării unei politici publice este mai sigură atunci când este operaționalizată printr-o lege, decât ar fi printr-un alt instrument.
Reglementările sunt așadar principalul instrument utilizat de guvern pentru a rezolva probleme. Acesta este un dat. O schimbare de accent în acest sens ar presupune o revoluție copernicană nu numai în administrația publică dar și a profilului relației acesteia cu celalate instituții ale statului. Fiind exclusiv operaționalizate prin legi, politicile publice își pierd însă din sensul inițial, originar, și devin de fapt expresia unor decizii devenite automat reguli care trebuie respectate.
Ce importanță are acest lucru? Ce anume se pierde atunci când politicile publice, așa cum sunt înțelese la noi, sunt implementate folosind preponderent ca instrument reglementarea? Nu cumva este vorba doar de un amănunt care nu are nicio importanță când vine vorba de evaluarea unor intervenții guvernamentale? Răspunsurile sunt mai complicate decât par. Definite ca intervenții guvernamentale și raportându-ne la capacitatea de a atinge obiective, politicile publice operaționalizate exclusiv prin reglementări sunt mai pasibile de eșec decât atunci când sunt luate în considerare și alte modalități de implementare. Dictonul „unde lege nu-i tocmeală”, atât de mult asociat la noi în ultima vreme cu statul de drept, nu se potrivește atât de bine în cazul actului guvernării, mai ales atunci când e vorba de dezvoltarea unor politici publice. În cazul acestora din urmă, dictonul ilustrează foarte bine una dintre cauzele rigidității sistemului, respectiv al eșecului politicilor. Aici este vorba despre exact o formă de ”tocmeală”, în sensul de negociere. Negocierea are loc între mai mulți actori. Aceștia sunt politicienii deveniți managerii instituțiilor publice, funcționarii publici care au rolul de a duce la îndeplinire respectiva politică publică – dar care au și ei o agenda proprie -, respectiv (dar nu în toate cazurile) alți actori neguvernamentali care pot influența procesul de dezvoltare a politicii publice. Dacă e vorba de inițierea unei legi, acest proces de negociere poate fi eludat sau înlocuit cu mimarea transparenței prin publicarea direct a unui draft de lege care de fapt are șanse foarte mici să fie modificat înainte de a fi adoptat, deoarece este oricum sub răspunderea politică a guvernului care o inițiază. În varianta operaționalizării printr-o lege a unei politici publice acest proces de negociere prealabilă nu are sens și este perceput mai degrabă ca o obligație decât ca pe sursă de îmbunătățire[4] a unei inițiative guvernamentale.
Să luăm spre exemplu legea dării în plată recent adoptată. Acesta este un exemplu de politică publică care a fost implementată exclusiv printr-o lege. Nu intenționez să comentez aici gradul de adecvare al acestei măsuri la contextul economic românesc, nici să prezint o poziție tranșantă referitoare la oportunitatea acestei inițiative – nu am nici căderea și nici interesul să o fac aici – ci mă voi rezuma la a analiza pe scurt contextul adoptării acestei legi, privind din punctul de vedere al modului de instrumentalizare a unei politici publice prin inițierea unei reglementări care afectează deopotrivă băncile, respectiv beneficiarii serviciilor de creditare oferite de acestea.
Motivul invocat pentru inițierea legii dării în plată este legat de necesitatea asigurării unui echilibru între riscurile asumate de creditor și cele asumate de debitor și are caracterul unei inițiative de protecție socială. Pentru a rezolva această problemă a fost propusă o lege care ar afecta o parte defavorizată a populației, cea care nu mai putea sa își plătească datoriile la bancă. Această lege se aplică tuturor debitorilor și creditorilor, indiferent de comportamentul lor, fiind destinată aplicării la nivelul instituțiilor creditoare de tipul băncilor care ar fi obligate să împartă riscul creditării cu debitorii.
Procesul de fundamentare a acestei inițiative este prezentat în Expunerea de Motive. Aceasta conține rezultatele unei presupuse analize prealabile care arată motivele care au dus la inițierea legii. Nu există însă niciun fel de indiciu despre intenția prealabilă de a rezolva altfel problema decât printr-o lege.
În cazul în care problema[5] semnalată ar fi fost tratată ca parte a unui proces de dezvoltare a unei politici publice, atunci demersul de găsire a instrumentului de implementare ar fi fost altul, în sensul că nu ar fi început cu decizia de a iniția o lege pentru rezolvare ei. Dacă motivul prezentat în expunerea de motive a legii dări în plată este real, atunci primul pas ar fi trebuit sa fie identificarea clară a numărului de debitori care nu mai pot plati ratele la bancă. În acest fel, ar fi fost justificată existența unui ”dezechilibru” care necesită o intervenție. O astfel de analiză preliminară arată cât de mare este problema, astfel încât să ne dăm seama cum am putea să o rezolvăm. Nu avem de unde ști în acest moment dacă o lege este într-adevăr necesară pentru rezolvarea acestei probleme, de vreme ce nici măcar nu știm cât de amplă este problema. Dacă acestă analiză arată că problema este într-adevăr una amplă, adică există un număr foarte mare de debitori care nu mai pot plăti, atunci ar putea apărea indicii că o modificare a reglementărilor este necesară.
În cazul în care, să spunem, problema nu este, de fapt, așa de mare (numărul debitorilor în incapacitate de plată este mic) dar totuși suficient de important pentru a necesita o intervenție în acest sens, atunci este posibil ca sursa problemei să nu fie cadrul de reglementare, ci poate fi căutată în altă parte. De exemplu, s-ar putea căuta un alt numitor comun al acestor debitori, decât faptul că toți au un credit la bancă pe care nu îl pot plăti. S-ar putea constata că, de exemplu, toți sunt cadre didactice și atunci cauza problemei poate fi căutată în nivelul de salarizare a acestor categorii. Sau poate toți, sau o majoritate, sunt din mediul rural, unde salariile sunt mici și șomajul e ridicat. În cazul în care numărul de debitori nu este foarte mare, atunci soluțiile de politici publice care ar putea fi găsite ar putea fi altele decât cele care presupun inițierea unei legi. Ar putea fi folosite instrumente cum ar fi modificarea taxelor pentru o anumită categorie profesională sau acordarea unor facilități, crearea unui program de sprijinire a acestora, derularea unor campanii de informare detaliate care să arate riscurile reale ale angajării unor rate lunare și așa mai departe.
Identificare acestor soluții alternative este însă dependentă de natura problemei, așa cum a fost analizată în prealabil, dar, mai ales, de modul în care este conceput procesul administrativ/instituțional de dezvoltare a unei politici publice. Un astfel de proces pornește de la premisa că nu avem de unde ști de la început care sunt soluțiile sau modalitățile de implementare deoarece nu avem cum, fără o analiză prealabilă, să cunoaștem problema și amploarea ei. Este evident că există posibilitatea ca modelele de analiză care însoțesc acest proces să fie diferite de la caz la caz. Este posibil chiar ca metodele pentru colectarea datelor să fie astfel alese încât să denote o abordare părtinitoare cu privire la soluția dorită. Mai mult, pentru a fi realiști, este posibil ca tot demersul să nu fie decât unul politic și deci orice analiză prealabilă să nu fie decât praf în ochi pentru analiști și cercetători. Toate acestea pot fi subiectul unor dezbateri academice foarte interesante legate de modelele de evaluare adoptate, dar, indiferent de natura acestor dezbateri sau de concluziile lor, existența dezbaterii înseși, ca parte a unui proces care are ca rezultat o astfel de inițiativă este de preferat situației în care aceasta nu are loc deloc. Această discuție nu ține de modelele de evaluare a politicilor publice, ci de structura instituțională care permite sau nu derularea unui proces transparent de dezvoltare a politicilor publice.
Deși exemplul oferit nu se referă la o inițiativă guvernamentală ci la una parlamentară, concluziile se păstrează, știindu-se faptul că îndeobște Guvernul este principalul inițiator de propuneri legislative. În plus, modul de concepere a acestei inițiative este ilustrativ pentru a descrie cum arată un demers care nu ține cont în niciun fel de genul de etape a căror parcurgere ar putea conduce la îmbunătățirea substanțială a oricăror inițiative, fie ele guvernamentale sau parlamentare.
În cazul legii dării în plată acest proces de evaluare preliminară a problemei și asigurarea unui cadru transparent de dezbatere nu a avut loc. Inițierea unei legi s-a substituit unui întreg proces prin care o decizie de politici publice este luată. În realitate, luarea deciziei a coincis cu inițierea unui draft de lege. Analizele, deoarece pot ușor fi considerate prin diversitatea abordărilor doar o modalitate de justificare a unei decizii deja luate, reprezintă în acest caz doar un mijloc de a adopta o reglementare și nu sunt parte a unui proces. În acest caz, politicile publice nu au cum să fie subiectul unui proces, ele nu au cum să fie ”dezvoltate” sau ”înfăptuite” ci desemnează decizii punctuale, luate eventual ca parte a unui plan stabilit anterior (Plan strategic, Strategie, Plan de guvernare etc.). În acest context, analiza, temeinic fundamentată sau nu, părtinitoare sau nu, capătă un caracter birocratic care afectează în cele din urmă performanța politicilor publice. Rolul pur birocratic al analizelor prealabile a unor inițiative (sau evaluări ex-ante, cum mai sunt denumite) într-un sistem ”legalist” este și motivul, des invocat, de altfel, în numeroasele rapoarte elaborate de diverse instituții internaționale de tipul Băncii Mondiale sau Comisiei Europene sau chiar în concluziile unor rapoarte elaborate de diverse ong-uri sau think tank-uri autohtone, pentru care ”în administrația românească nu există cerere pentru analize ex-ante de politici publice”, ”politicile publice nu sunt implementate”, ”reforma formulării politicilor publice este un eșec”, etc. Nici nu au cum să fie altfel, de vreme ce sunt percepute, și din cauza caracterului întregului eșafodaj instituțional, ca obligații birocratice!
După cum am arătat, în mod tradițional administrația românească este orientată către adoptarea de legi ca instrumente de rezolvare a problemelor. Nu există inițiativă care să nu fie subiect al unei reglementări de diverse niveluri. Însăși introducerea conceptului de politici publice în jargonul administrativ românesc nu a fost corelată cu introducerea unei abordări corespunzătoare ca cea descrisă mai sus, ci cu cea a unui document administrativ – Propunerea de Politici Publice. Implementarea unui model de proces de dezvoltare a politicilor publice nu a fost asociată cu o schimbare de orientare a modului în care sunt formulate problemele sau se caută soluțiile, respectiv cu o schimbare majoră a sistemului administrativ. Reforma a fost cea care s-a adaptat practic sistemului deja existent, asociind politicile publice cu documente administrative, denaturând în acest fel sensul conceptului de politici publice. Această situație a determinat și formularea unor expresii cel puțin bizare prin care, dat fiind eșecul utilizării acestui document administrativ, întregul demers de a introduce această abordare în administrația publică a fost asimilat unui ”eșec al politicilor publice”, sintagmă care de fapt nu are niciun sens în contextul în care este folosită, dacă ar fi să acceptăm definiția menționată mai sus a politicilor publice.
Această schimbare majoră afectează însă profilul întregului sistem administrativ. Eșecul grevării unor abordări, cum sunt ”orientarea către rezultate”, ”orientarea către cetățean” dar și ”managementul de performanță” sau ”bugetarea pe bază de performanță” etc. pe un sistem administrativ care păstrează caracteristicile care îl fac ineficient, rigid și mai ales netransparent reprezintă principalul risc de care inclusiv inițiativa de reformă amintită, la fel ca cele anterioare, nu scapă.
Principala problemă care stă la originea acestei disensiuni între modelul de reformă propus și sistemul administrativ căruia i se aplică este legată de existența unor presupoziții diferite în ceea ce privește modul în care este înțeles rolul administrației publice în societate și mai puțin discuțiile despre ce anume numim sau nu politici publice. Acestea au existat oricum în administrația românească chiar și pe vremea lui Ceaușescu, chiar dacă ele erau derulate în administrația puternic centralizată a unui regim totalitar.
Sistemul administrativ este de așa manieră construit încât interesul pentru respectarea reglementării este mai important decât rezultatele aplicării acesteia (Acesta este probabil și motivul pentru care o întreagă reformă ca cea a procesului de dezvoltare a politicilor publice a început printr-o singură reglementare, HG 775/2005). În acest sistem, câtă vreme regula/procedura este respectată, nu există o modalitate alternativă de responsabilizare a membrilor administrației cu privire la performanța politicilor publice. Dacă există, aceasta trebuie asumată de decidentul politic. În aceste condiții nici nu poate exista libertate de acțiune și inițiativă la nivelul administrației publice, deoarece orientarea către respectarea reglementării impiedică inovarea și diferențierea reală a calității muncii depuse de funcționarii publici. Fără acestea este dificil de imaginat o administrație performantă (în sensul folosit uzual la noi) în care responsabilizarea să fie echitabil alocată orizontal la nivelul administrației publice. După cum vom vedea, aceste două elemente interconectate – responsabilizarea și transparența – sunt esențiale pentru continuarea reformei administrației publice.
Bugetarea pe bază de programe
Necesitatea asigurării mecanismelor de responsabilizare, precum și a transparenței în procesul de dezvoltare a politicilor publice sunt relevate mai bine în cazul unui alt set de măsuri care vizează asigurarea performanței politicilor publice – bugetarea pe bază de programe.
În acest caz, lucrurile sunt mai complicate deoarece nu mai este vorba doar de modalități de formulare sau fundamentare a unor inițiative, ci este vorba despre sistemul de finanțare a instituțiilor administrației publice, respectiv a programelor/politicilor publice dezvoltate de acestea. Bugetarea pe bază de programe este, de fapt, principalul element de schimbare propus în documentul guvernului deoarece nu se referă doar la elaborarea formală a unor programe bugetare dar, mai ales, la execuția bugetară conform acestor programe.
Bugetarea pe bază de programe, ca specie a bugetării pe bază de performanță, propune o formulă de alocare a resurselor financiare în funcție de pachete de activități îndreptate către atingerea unui obiectiv, folosindu-se de indicatorii de performanță ca instrumente de măsurare a succesului atingerii lui. De exemplu, un program bugetar ar putea fi la nivelul Ministerului Educației cel care se referă la învățământul preșcolar sau, la Ministerul Agriculturii, cel destinat politicilor care privesc creșterea animalelor, respectiv  cele care se referă la creșterea nivelului de trai la sate. Programele pe care aceste ministere le propun pot cuprinde mai multe activități. De exemplu, pentru programul care se referă la învățământul preșcolar o direcție de acțiune ar putea fi organizarea de sesiuni de perfecționare a învățătorilor/învățătoarelor din mediul rural. Această activitate, pentru a fi îndeplinită, are nevoie de resurse financiare. Acestea sunt destinate, de exemplu, plății trainerilor care pregătesc și susțin cursurile de perfecționare, cazării și transportului participanților la training, respectiv plății funcționarilor publici din cadrul ministerului care ar trebui să coordoneze aceste activități. În acest fel este mai ușor detectabil modul în care sunt utilizate resursele. Totodată, este mai puțin dificil de evaluat performanța administrației în sensul de capacitate de a atinge cu succes obiectivele propuse. În acest caz, obiectivele imediate (de rezultat) ar fi pregătirea unui număr de, să spunem, 300 de învățători/învățătoare, iar obiectivele pe termen lung (de impact) ar putea fi măsurate cu indicatori care oferă informații despre performanța (în sens de calitate a activității) obținută ulterior cursurilor, pe parcursul activității de predare, de participanții la cursuri. Aceștia ar putea fi, de exemplu, numărul de elevi care au promovat în următorul ciclu școlar (sau creșterea acestuia comparativ cu anii precedenți), participarea la olimpiade naționale sau internaționale etc.
În felul acesta, bugetarea pe bază de programe propune o împărțire a bugetului foarte diferită de cea actuală. Bugetul nu mai este construit ”în linie” (line based) în funcție de categorii de cheltuieli – de personal, de capital etc. – ci în funcție de programe bugetare (program based). Acestea cuprind informații detaliate cu privire la modul concret de alocare a cheltuielilor pentru realizarea activităților, respectiv atingere a obiectivelor conform unor indicatori prestabiliți. Mai mult, este propusă nu doar o modalitate de prezentare a bugetului unei instituții dar și o modalitate de execuție a lui. Pentru fiecare cheltuială realizată este necesar a dovedi faptul că acea cheltuială a finanțat exact activitatea care i-a fost destinată inițial. Este important să știm dacă bugetul a fost sau nu executat așa cum inițial, în planul bugetar, a fost prevăzut. Știm astfel mai multe despre ce anume trebuie să corectăm pentru a obține rezultatele mai bune.
Până aici nu apare niciun motiv care să justifice temerea referitoare la succesul reformei. Dimpotrivă, bugetarea pe bază de performanță corecteză exact acele elemente care au fost reclamate în repetate rânduri de societatea civilă în ce privește activitatea administrației. Să ne aducem aminte de nenumăratele cazuri în care societatea civilă a solicitat date cu privire la modul în care au fost cheltuite resursele financiare bugetare, analizele realizate cu privire la rezultatele execuțiilor bugetare, eforturile de a solicita informații despre rezultatele activității diferitelor instituții publice etc. Odată cu bugetarea pe bază de programe toate aceste informații ar trebui să se afle deja în buget, fapt care ar permite automat o mai bună evaluare a performanței administrației publice în furnizarea de politici publice.
Chiar dacă în teorie bugetarea pe bază de programe reprezintă într-adevăr răspunsul la multe dintre probleme ridicate de costurile guvernării, lucrurile pot deveni foarte complicate în etapa de execuție a bugetului, dat fiind caracterul legalist al administrației descris mai sus. În această etapă, execuția trebuie să se realizeze exact cum s-a stabilit în cadrul programului bugetar. Fiecare leu trebuie alocat exact acelor activități care au fost bugetate. În acest fel, sumele alocate pentru diferite categorii de cheltuieli pot fi asociate cu programele, respectiv cu obiectivele acestora. Numai așa putem afla cât a costat, de exemplu, creșterea cu X procente a indicelui calității vieții la sate, ca urmare a programelor bugetare dezvoltate. Știm mai multe despre cât costă ceea ce face administrația publică.
Acest sistem, des utilizat în alte state, are însă grade diferite de succes sau de detaliere. Variabilele sunt legate nu numai de nivelul de rigurozitate în procesul de formare a programelor sau de realismul cu care sunt realizate bugetele atașate, ci și de celelate elemente ale sistemului administrativ care condiționează succesul implementării acestor modificări. Unul dintre aceste elemente este legat, de exemplu, de măsurarea performanței funcționarilor publici implicați în derularea programelor respective. Performanța în sens de obținere a succesului în atingerea obiectivelor depinde de gradul de implicare, greu de estimat chiar și prin ore muncă, a funcționarilor publici. Sistemul administrativ românesc, fiind unul extrem de rigid din punct de vedere al mobilității resurselor umane dar și datorită abordării preponderent procedurale și ”legaliste” în dezvoltarea politicilor publice, motivarea personală în atingerea obiectivelor este minimă sau cel mult sporadică. Responsabilizarea privind atingerea obiectivelor unor programe bugetare nu poate fi alocată exclusiv decidentului politic, așa cum se întâmplă în prezent. Este absolut necesar a asigura un sistem de responsabilizare inclusiv a funcționarilor publici (măcar cei de conducere) care sunt implicați în realizarea obiectivelor programelor bugetare.
În sistemul actual acest gen de responsabilizare este inexistentă dar și imposibilă din cauza aceluiași caracter procedural/legalist al acestuia. Argumentul cel mai consistent în susținerea acestei afirmații este dat, în primul rând, de experiența derulării proiectelor finanțate din fonduri structurale. În ultimii ani întreaga societate civilă implicată în derularea de astfel de proiecte, sectorul privat, dar și, mai puțin vocal, chiar instituțiile publice, practic toată lumea a deplâns nivelul ridicat de birocratizare a procesului de gestionare a proiectelor. Principala critică este legată de accentul pus în activitățile de control derulate de diversele instituții de profil autohtone mai degrabă pe aspectele procedural/legaliste, decât pe efectele propriu-zise ale implementării acestor proiecte. Activitatea de control nu este orientată către evaluarea impactului alocării fondurilor prin proiecte, ci pe respectarea procedurilor. Din această cauză birocrația a devenit covârșitoare și a devenit un motiv de descurajare pentru oricine intenționează să inițieze și să deruleze astfel de proiecte. Accentul pe respectarea procedurii în activitățile de control nu este neapărat dovadă de rea voință din partea celor care le derulează, ci este consecința proliferării unui sistem în care formal responsabilizarea este asociată exclusiv cu respectarea procedurii și mai puțin cu performanța proiectelor derulate. Dacă asociem programele operaționale cu programele bugetare din care ar trebui format întreg bugetul de stat, atunci ne putem face o imagine despre amploarea blocajului în cazul implementării bugetării pe bază de programe, dacă această problemă la nivel sistemic a responsabilizării nu este serios tratată în prealabil.
În al doilea rând, bugetarea pe bază de programe eludează în mod elegant orice fel de consultare publică cu privire la temele de politici publice abordate la nivel guvernamental. Întorcându-ne la procesul de identificare a instrumentului optim pentru rezolvarea unor probleme de politici publice ca cea care a determinat legea dării în plată, în sistemul bugetării pe bază de programe, obiectivele, proiectele, activitățile sunt deja stabilite prin buget. La început de an fiecare instituție va avea foarte clar stabilit graficul de inițiative pe care le are în vedere dar și bugetul alocat pentru acestea. În acest moment ar trebui să se cunoască cu exactitate nivelul de resurse care va fi alocat pentru rezolvarea problemelor aflate pe agendă, de vreme ce este necesară elaborarea programelor bugetare în această fază. În aceste condiții, există un spațiu foarte strâns de manevră în ceea ce privește alegerea unor opțiuni sau a unor instrumente pentru rezolvarea problemelor. Mai mult, există deja în acest moment o imagine foarte clară asupra tipului de soluții care vor fi identificate, de vreme ce există deja date cu privire la resursele alocate pentru atingerea obiectivelor conform programului bugetar. În acest fel nivelul de transparență în procesul de dezvoltare a politicilor publice scade, când de fapt acesta este exact elementul a cărui proliferare ar crea cererea de analize prealabile de a căror lipsă se plâng multe dintre instituțiile internaționale sau ong-uri și think tank-uri autohtone.
Aceste elemente de risc pe care le prezintă introducerea bugetării pe bază de programe sau asigurarea transparenței în procesul de dezvoltare a politicilor publice nu sunt însă de natură să afecteze sensul reformei propuse. Orientarea către performanță a bugetului pe fondul asigurării unei responsabilizări corespunzătoare a membrilor administrației publice, concomitent cu o schimbare a filosofiei auditului financiar și de performanță, precum și asigurarea unui nivel de transparență ridicat în procesul de dezvoltare a politicilor publice reprezintă singura cale de urmat pentru schimbarea mult așteptată. Comparația aparent trivială din titlu și din introducerea acestui articol are totuși menirea de a ilustra cât de important este raportul între modul în care este formulată schimbarea și ritmul și fondul instituțional pe care este ea aplicată. Tehnicile folosite de personajul lui Rex Harrison poate că au fost consistente din punct de vedere teoretic, probabil că metodele sale de predare au fost suficient de argumentate teoretic și de fundamentate științific încât șansele de reușită să arate foarte bine pe hârtie. În realitate, aplicarea acestor metode unui personaj ca cel interpretat de Audrey Hepburn s-a dovedit ineficientă deoarece nu a luat în considerare puterea obișnuinței sau a faptului că, pe lângă modul de vorbire și maniere, ceea ce trebuia predat era un întreg sistem de valori cu care modul de vorbire și manierele să fie compatibile și care ar fi împiedicat-o pe biata florăreasă să uite atât de repede vorbirea aleasă pe care a creat impresia ca o stăpânește foarte bine. ”Reforma” lui Rex Harrison a fost un eșec nu neapărat pentru că metodele aplicate au eșuat, ci pentru că schimbarea necesita o amploare nebănuită probabil la început sau, în orice caz, prea profundă ca să justifice ținerea unui pariu. Cu toate acestea, a încercat. Eșecul lui inițial nu l-a descurajat să continue, fiindu-i de folos cu un set de învățăminte pe care altfel nu ar fi reușit să le obțină.
Să sperăm că, de data aceasta, Guvernul Cioloș, dar mai ales cel care va urma, va înțelege că reforma nu este posibilă numai prin aplicarea unui model dezvoltat ”de pe raft” de diverse echipe de specialiști, ci depinde de mult mai multe elemente care țin de nivelul de maturizare al întregii societăți. Fără aportul tuturor (ONG-uri, mediul academic, mediul privat etc.) care să solicite permanent un nivel ridicat de transparență, care să chestioneze și să participe activ la actul guvernării, reforma administrației publice nu va fi posibilă până la capăt nici în această nouă rundă.
NOTE ______________
[1] Un alt termen folosit pentru a desemna acest proces este cel de ”înfăptuire” a politicilor publice. Am ales termenul de ”a dezvolta” – care presupune și aducerea de îmbunătățiri pe parcurs – deoarece cred că el corespunde mai bine realității administrative decât termenul de ”a înfăptui” – a realiza, a pune în fapt – care este prea static și rigid pentru a desemna un proces atât de complex ca cel care are ca finalitate politicile publice. [2] Trandafira A. (2007), ”Politicile publice între stat, acțiune colectivă și piață” în ”Politici Publice și administrație publică”, ed. Florin Bondar, Edit. Polirom;
[3] O astfel de definiție, foarte uzuală este: ”Politicile publice reprezintă ceea ce guvernul face sau nu face referitor la rezolvarea unei probleme apărută pe agenda publică și adoptată pe agenda acestuia” (Dye, Thomas R. (1972). Understanding Public Policy, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
[4] Desigur, termenul de îmbunătățire este interpretabil. Poate fi asociat, de exemplu, cu o soluție de obținere a sprijinului din partea unor actori prin amendarea conținutului inițiativei. Acest sprijin ar putea fi esențial în activitățile de implementare a respectivei inițiative.
[5] Chiar dacă etapa de formulare a problemei este asociată cu o abordare stadială (printre alte abordări) a procesului de dezvoltare a politicilor publice, de data aceasta am ales sa fundamentez discuția pornind de la acest gen de înțelegere a procesului, deoarece consider că reflectă cel mai bine particularitățile cadrului instituțional al administrației publice din România.

Ai informatii despre tema de mai sus? Poti contribui la o mai buna intelegere a subiectului? Scrie articolul tau si trimite-l la editor[at]contributors.ro