Această inițiativă este legată de o temă veche, inclusă la nivel declarativ în majoritatea planurilor de guvernare și asociată cu politicile privind mai buna reglementare: debirocratizarea.
Problema birocrației și eforturile de rezolvare a ei nu sunt o noutate în România. Guvernele anterioare au inițiat și adoptat încă din 2008, la recomandarea Comisiei Europene, nu mai puțin de două strategii (2007-2013 ȘI 2014-2020) care vizează reducerea sarcinilor administrative pentru companiile private, dar și măsuri de îmbunătățire a calității reglementărilor, respectiv de reducere a birocrației pentru cetățeni. Aceste inițiative, asociate cu un set de politici privind mai buna reglementare, nu au avut însă succesul scontat, o dovadă fiind receptivitatea spectaculoasă a cetățenilor la măsuri de tipul celor amintite[1].
Acest articol are două obiective:
În primul rând, vom arăta că în România, pentru a fi sustenabilă, debirocratizarea relației între cetățeni sau companiile private și autoritățile publice trebuie să facă parte dintr-o inițiativă mai amplă care presupune o schimbare fundamentală a relației între cetățean/mediul de afaceri și autoritățile publice și, mai ales, a modului în care sunt formulate, inițiate și implementate politicile publice, respectiv reglementările. În acest sens vom utiliza comparația cu procesul de inițiere și implementare a unui set de politici asemănătoare în Olanda care vizează în special mediul de afaceri. Comparația este utilă pentru a releva faptul că, spre deosebire de România, în Olanda politicile privind mai buna reglementare sunt strâns conectate, chiar dependente, de un set-up instituțional care permite funcționalitatea unei abordări orientate către rezultate, mai degrabă decât una legalistă, orientată către resursele alocate, inclusiv utilizarea reglementării ca instrument de politici publice.
În al doilea rând, vom prezenta o propunere de etapizare a eforturilor de reformă în România pornind de la premisa necesității unui set-up instituțional adecvat genului de reforme în care se înscriu și cele care vizează mai buna reglementare. Aceste etape se referă la asigurarea unui nivel ridicat de transparență, abordarea orientată către rezultate, implementarea politicilor privind mai buna reglementare, responsabilizarea funcționarilor publici și monitorizarea și evaluarea.
1. Ce sunt politicile privind mai buna reglementare?
În sens larg, prin reglementări se înțeleg[2] toate acele prevederi oficiale cu caracter normativ care se regăsesc în orice formă de lege, regulament, norme metodologice, norme interne de funcționare sau alte documente care conțin reguli de derulare a unor activități deșfășurate în cadru unor organizații publice sau private, de cetățeni sau companii. Reglementările pot fi inițiate și adoptate de instituțiile abilitate de tipul Guvernului sau Parlamentului dar pot fi regăsite și în organizații profesionale sau nonguvernamentale.
De multe ori reglementările creează birocrație. Printre avantajele birocrației se numără, în lectură weberiană, și asigurarea unui cadru predictibil, uniform și nediscriminatoriu de derulare a unor activități în organizații din sectorul public sau privat. Dezavantajele sunt cele care conferă un sens peiorativ acestui termen, fiind asociate cu creșterea costurilor pentru îndeplinirea unor obiective.
În vederea obținerii unui echilibru funcțional între avantajele și dezavantajele reglementărilor este foarte importantă identificarea clară a impactului acestora asupra cetățenilor, respectiv companiilor private. Politicile privind mai buna reglementare se referă așadar la soluțiile prin care aceste două aspecte definitorii sunt luate concomitent în considerare pentru asigurarea acestui echilibru.
Inițial dezvoltate la nivelul unor state membre (Marea Britanie, Olanda etc.), aceste politici au fost preluate de Comisia Europeană și au fost incluse printre recomandările formulate pentru toate statele membre. În continuare sunt prezentate aceste politici, așa cum au fost ele preluate de administrația românească.
2. Politicile privind mai buna reglementare în România
În România politicile privind mai buna reglementare au debutat în
perioada imediat post-aderare (2007-2008) ca răspuns la recomandările
Comisiei Europene. În paralel, dar nu conectate logic cu aceste
inițiative, au fost derulate și alte măsuri de îmbunătățire a formulării
politicilor publice la nivel central[3].În România, politicile privind mai buna reglementare au fost formulate la nivel tehnic sub forma unei strategii inițiate în 2007 care acoperea perioada 2008-2013. În 2014, strategia a fost prelungită pentru perioada 2014-2020.
2.a. Strategia 2008-2014 [4]
În perioada imediat post-aderare tema mai bunei reglementări a fost preluată formal de administrația românească prin elaborarea unei strategii care avea ca principal obiectiv reducerea sarcinilor administrative cu un procent la fel de ambițios ca cel stabilit la nivelul legislației europene: 25%. Costurile administrative sunt acele costuri suportate de agenții privați pentru activitatea curentă în care sunt incluse și sarcinile generate de respectarea reglementărilor impuse de stat pentru derularea activităților.
Strategia 2008-2014 a cuprins 6 piloni de intervenție, fiind elaborată de un grup de lucru format din reprezentanți ai următoarelor instituții: Consiliul Legislativ, Comisia Naţională de Prognoză, Departamentul pentru Afaceri Europene, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, Ministerul Pentru IMM, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale și Secretariatul General al Guvernului. Cei 6 piloni de intervenție ai strategiei au fost:
- Îmbunătăţirea evaluării ex-ante a impactului reglementărilor şi a activităţii de consultare;
- Reducerea sarcinilor administrative pentru mediul de afaceri;
- Facilitarea interacţiunii dintre sectorul economic şi administraţia publică centrală;
- Îmbunătăţirea procesului de reglementare la nivelul agenţiilor şi autorităţilor de reglementare şi control;
- Simplificarea legislaţiei naţionale;
- Aplicarea efectivă a legislaţiei comunitare.
Activitățile corespunzătoare pilonilor 2 și 5 vizau o reducere efectivă a volumului de reglementări. Primul constă în aplicarea unor măsurători specifice a sarcinilor administrative care decurg din reglementări pentru sectorul privat, în timp ce pilonul 5 are ca scop simplificarea legislației prin măsuri de comasare, codificare și simplificare a legislației, inclusiv cea generatoare de birocrație.
În anii care s-au scurs de la inițierea acestei strategii, în afară de pilonul 6 care se referea la aplicarea legislației europene, cele mai multe acțiuni derulate au vizat măsurarea sarcinilor pentru reglementările care vizează mediul de afaceri (pilonul 2). Până în acest moment acțiunile de reducere efectivă a sarcinilor administrative pentru mediul privat nu au fost implementate, chiar dacă s-au derulat activitățile de măsurare a acestora.
Unul dintre cele mai importante motive invocate în diversele rapoarte elaborate la nivelul centrului guvernului și care se regăsesc și în preambulul strategiei din 2014 este legat de inexistența unei cereri din partea decidenților politici în ceea ce privește politicile privind mai buna reglementare. De exemplu, elaborarea de analize de impact sau alte studii de fundamentare a inițiativelor guvernamentale, fie ele sub forma unor propuneri legislative sau propuneri de politici publice reprezintă un aspect care este deseori considerat superflu în procesul decizional, din cauza nivelului ridicat al resurselor și timpului necesare pentru realizarea lor, dar și a modului în care afectează eficiența activităților din cadrul autorităților publice inițiatoare.
2.b. Strategia 2014-2020 [7]
Preluând mare parte din principiile strategiei anterioare, noua strategie are o abordare mai strictă din punct de vedere al măsurării rezultatelor. Se păstrează pilonul referitor la simplificarea fondului activ al legislației, o problemă veche a cărei rezolvare nu s-a bucurat de suficientă atenție și susținere din partea diverselor guverne. Asanarea, comasarea și simplificarea legislației sunt în continuare obiective nerealizate, fapt care justifică și măsurile intempestive dar pe deplin justificate de tipul celor inițiate recent de noul Guvern prin înființarea comisiei de ”tăiat hârtii”.
Calitatea fluxului reglementărilor reprezintă următorul pilon al acestei noi strategii. Conform acestei direcții de acțiune, practica fundamentării extinse (full Regulatory Impact Assessment – full RIA) a inițiativelor de propuneri de acte normative reprezintă în continuare un obiectiv de atins. Noua strategie propune și o serie de obiective măsurabile în ceea ce privește nivelul reglementărilor pentru mediul de afaceri. Aceste obiective sunt legate de valori ale indicatorilor utilizați pentru stabilirea poziției României în clasamentul mondial, conform rapoartelor periodice ale Băncii Mondiale – Doing Business. Spre deosebire de strategia anterioară, măsurarea succesului unor politici privind mai buna reglementare este propusă prin înregistrarea unei îmbunătățiri a poziției României în aceste clasamente, respectiv a valorii indicatorilor care o compun.
Un alt element de noutate este legat de metodele propuse pentru reducerea sarcinilor administrative. De exemplu, metoda ”burden hunting”[8], amintită în cadrul strategiei, se constituie ca o alternativă la metoda măsurării costurilor administrative (Standard Cost Model)[9] care, după cum s-a constatat din experiența altor state, nu a generat totdeauna rezultatele așteptate[10]. Acestă metodă constă în observarea participativă a modului în care companiile private derulează activități în vederea respectării reglementărilor impuse, respectiv a costurilor aferente.
Cele două strategii, deși asumate prin adoptarea într-o formă sau alta la nivelul Ședinței de Guvern nu au cunoscut în mod real suportul politic necesar unui astfel de demers. În cazul ambelor inițiative nu a existat o raportare directă la evoluții pozitive ale unor indicatori de percepție la nivelul cetățenilor, respectiv mediului de afaceri. Acesta din urmă reclamă în continuare birocrația stufoasă și lipsa de transparență sau instabilitatea procesului de formulare a reglementărilor. Pe fondul acestor nemulțumiri, inițiativa constituirii comisiei de ”tăiat hârtii” este un demers binevenit mai ales datorită metodei inedite pentru administrația publică din România de a primi propuneri din partea cetățenilor sau companiilor prin intermediu unei platforme web.
3. Politicile privind mai buna reglementare în Olanda
Reformele privind mai bună reglementare au debutat în anii 80’ în Olanda și au avut ca principal scop creșterea performanțelor economice ale țării, prin îmbunătățirea flexibilității pieței naționale și a procesului de conectare a acesteia la Piața Comună. Acest deziderat a fost preluat de-a lungul anilor în unanimitate de actorii politici și, în felul acesta, s-a bucurat de o evoluție constantă, independentă de ciclurile electorale, ce a condus la o schimbare de paradigmă la nivelul actului de guvernare, anume orientarea acestuia eminamente spre cultura economică dar și spre creșterea libertății de afaceri. Cuplarea politicilor publice la realitatea, dar și prognoza economică a fost privită din start ca și factor determinant al procesului de îmbunătățire a cadrului de reglementare. Aceste premize, coroborate cu o permanentă preocupare pentru servirea și promovarea interesului public, au configurat viziunea olandeză în domeniu, adoptată și dezvoltată de-a lungul anilor printr-un consens politic[11] și promovată la nivelul administratiei centrale, dar și locale. Necesitatea obținerii de rezultate imediate, clare și tangibile a reprezentat o caracteristică comună a tuturor politicilor de îmbunătațire a cadrului de reglementare.
Trebuie subliniat faptul că Olanda, așa cum a fost menționat mai sus, depune eforturi constante în vederea promovării la nivelul Uniunii Europene a propriei viziuni referitoare îmbunătățirea cadrului de reglementare, dar și a instrumentelor pe care le folosește în acest sens.
Reformele privind îmbunătățirea cadrului de reglementare au presupus încă de la început simplificarea cadrului legislativ conform principiului “doar ce este strict necesar” pentru atingerea obiectivelor de politici publice și au privit într-o prima fază îmbunătațirea mediului de afaceri, prin promovarea unui cadru legislativ simplu și predictibil pentru întreprinderi.
Asadar, o primă temă abordată a fost reducerea sarcinilor administrative pentru mediul de afaceri, prin reducerea spre minim a costurilor generate de legile existente, dar și viitoare. Aici au fost incluse atât actele normative naționale, dar și cele care transpun sau aplică direct actele normative comunitare. În acest context, trebuie amintit faptul că Olanda prin Metoda Costurilor Standard (MCS) a redus între 2003 și 2011 25% din sarcinile administrate suportate de întreprinderi. Concomitent, o atenție deosebită a fost acordată și activităților de reglementare și control, cu accent pe reducerea numărului de raportări și inspecții la minimul necesar pentru întreprinderile mici si mijlocii[12]. În prezent, accentul este pus pe reducerea sarcinilor administrative pentru cetățeni, o serie de proiecte pilot fiind implementate la nivelul administrațiilor locale[13].
În vederea asigurării unei abordări integrate[14] de evaluare a costurilor administrative, în anul 2000 a fost înființat ACTAL, Consiliul Consultativ pentru Reducerea Sarcinilor Administrative, un organism independent care oferă consultanță guvernului, Parlamentului, dar și autorităților locale cu privire la modul în care să reducă la minimum sarcinile de reglementare pentru firme, cetățeni și lucrători în sănătate, educație, siguranță și politicile de protectie socială[15]. ACTAL evaluează, printre altele, fundamentările extinse și studiile de impact ex-ante și ex-post ale actelor normative, dar și ale politicilor publice, așa cum au fost elaborat de ministerele de resort. În cadrul acestor evaluări sunt analizate obligațiile de informare și costurile administrative estimative calculate conform MCS. Trebuie subliniat că evaluarea impactului este percepută ca și conditie sine-qua-non a procesului de îmbunătățire a calitătii reglementarii. Principiul de bază urmărit este “doar ce este strict necesar” pentru atingerea obiectivelor politice, așadar se urmărește introducerea unui număr minim de informații de informare.
Tot în scopul celor menționate anterior, , încă din 1995 Olanda a introdus ca și obligatoriu: Testul Efectului Asupra Mediului de Afaceri[16], astfel că orice act normativ este analizat din perspectiva impactului asupra mediului de afaceri, funcționarii pieței, dar și a dezvoltării socio-economice. Toate aceste măsuri privind mediul de afaceri sunt elaborate prin consultarea eficientă (reală) a părților interesate, dar și prin informarea acestora cu privire la rezultatele implementării. Acest dialog este susținut în principal prin platforme online și hub-uri.
O altă caracteristică aparte a procesului de reglemetare în Olanda este dată de existența formelor alternative de reglementare[17], precum co-reglementarea, instrumente economice operate direct de piață, dar nu numai, prin care anumite ramuri ale industriei au dreptul să-și reglementeze anumite aspecte legate de servicii. Astfel de forme se referă la coduri de conduită, ghiduri, instrumente de conformare voluntară.
4. Concluzii
Din scurta prezentare comparativă de mai sus a politicilor privind
mai buna reglementare în România și Olanda pot fi formulate următoarele
constatări:Există o diferență substanțială între abordarea legalistă (România) și cea specifică politicilor publice (Olanda). În timp ce în cazul primeia, sistemul legalist centralizat propune o abordare a politicilor de sus în jos, în cazul celei de-a doua, abordarea specifică politicilor publice (orientarea către rezultate etc.) permite o cuantificare a efectelor politicilor privind mai buna reglementare prin verificarea eficienței lor exact acolo unde ar trebui sa producă rezultate – în cazul Olandei, preponderent în mediul de afaceri. Sensul reformei în cele două sisteme este diferit, chiar dacă în cazul României se revendică la nivel declarativ de la aceleași principii de creștere a eficienței administrației, respectiv de îmbunătățire a reglementărilor.
Efectele superficiale ale politicilor românești în domeniul mai bunei reglementări sunt cauzate printre altele de piedicile oarecum obiective pe care o abordare de tip legalist le impune funcționării administrației. Preponderența utilizării reglementărilor ca instrumente de politici publice, dificultatea de a înțelege importanța unor politici privind mai buna reglementare atunci când sunt generate la presiunea cetățenilor/mediului de afaceri și nu de presiuni politico/administrative exogene, sunt câteva dintre motivele pentru care există riscul ca politicile privind mai buna reglementare să rămână în continuare în sfera aceleiași abordări nepotrivite contextului instituțional românesc. Aceasta creează condițiile pentru proliferarea unor soluții tranșante dar probabil nesustenabile de tipul celei amintite mai sus – înființarea unor comisii ad-hoc ca alternativă la o abordare pe termen lung a reformelor, respectiv preferința pentru soluții imediate, implementate de sus în jos, pentru probleme endemice cum este birocrația excesivă.
Pentru a asigura cadrul sustenabil pentru valorificarea impactul pozitiv al măsurilor ad-hoc amintite asupra calității, frecvenței și stabilității reglementărilor este necesară luarea în considerare a două aspecte:
În primul rând este vorba despre parametrii participării cetățenilor/mediului de afaceri la actul de guvernare, conținutul activității de consultare publică, respectiv a nivelului de transparență. Pentru ca acestea să aibă sens este necesară existența unor condiții în societate care nu pot și nici nu trebuie să facă în totalitate obiectul unui program de guvernare, de exemplu: nivelul de educație civică a cetățenilor/mediului de afaceri, nivelul de disponibilitate de participare a acestora la actul guvernării, gradul de cunoaștere de către cetățeni a propriilor drepturi dar și a limitelor de acțiune a administrației publice, caracterul proactiv al administrației publice în raport cu cetățenii, gradul de independență financiară directă și indirectă față de Guvern a organizațiilor neguvernamentale, existența unei culturi a acțiunii colective neguvernamentale, cultura respectului față de mecanismele economiei de piață etc. Toate acestea conferă sens și utilitate procesului de consultare sau a mecanismelor care asigură un nivel ridicat de participare a cetățenilor la procesul de inițiere, formare și implementare a politicilor publice, respectiv reglementărilor, indiferent de momentul sau nivelul administrativ în și la care acestea sunt inițiate.
În al doilea rând este vorba despre unele aspecte relativ tehnice, dar nu lipsite de importanță, care țin de modul în care este conceput planul unei reforme, capabile să asigure sustenabilitatea unor politici privind mai buna reglementare, respectiv debirocratizarea dar și, în sens larg, a capacității administrative. Acestea se referă la o anumită secvențialitate a măsurilor inițiate, prin care se atinge un nivel ridicat de sustenabilitate și se evită proliferarea soluțiilor ad-hoc. Aceasta ține cont, în primul rând, de profilul instituțional al societății românești, unul destul de diferit față de cel din state precum Olanda. Fără asigurarea acestei secvențialități a măsurilor de reformă, există riscul perpetuării unor forme fără fond.
În continuare este prezentată o propunere de secvențializare a procesului de reformă amintit, respectiv cel de îmbunătățire a set-up-ului instituțional specific formulării reglementării sau/și politicilor publice.
Secvența 1 – Asigurarea unui nivel ridicat de transparență în administrația publică
Comparația România-Olanda ilustrează destul de bine diferențele între modurile în care cetățenii/mediul de afaceri/forțele politice se raportează la măsurile privind mai buna reglementare, respectiv la administrația publică. În cazul Olandei participarea cetățenilor, respectiv influența mediului de afaceri asupra politicilor publice, are ca premisă existența unei societăți în care membrii ei au conștiința importanței și poziției lor în sistemul de guvernanță. Existența ACTAL, de exemplu, este expresia unui set-up instituțional care permite funcționarea unei instituții independente care are rol consultativ dar decisiv în ceea ce privește calitatea reglementărilor și politicilor publice. Transparența administrației publice într-un astfel de sistem nu este o calitate ci o condiție impusă de cetățeni. Aceasta este o practică administrativă și nu efectul unor reglementări impuse de sus în jos. Parcursul care trebuie urmat de la o administrație centralizată, profund birocratică, vulnerabilă la corupție prin excesul de reglementare cum este cea românească, la una transparentă, receptivă la preferințele cetățenilor sau a mediului de afaceri, proactivă în procesul de consultare, cum este cea a Olandei, nu trece printr-o și mai mare centralizare a inițiativelor de reformă ci, în primul rând, prin schimbarea de paradigmă a administrației publice.
În noua paradigmă, cea mai importantă este transparența. Aceasta asigură accesul cetățenilor în fazele incipiente ale luării deciziei, respectiv în cele de definire a problemelor sau de căutare a soluțiilor – înființarea unui minister privind consultarea publică, deși indiscutabil salutară, riscă să nu permită proliferarea transparenței în sensul folosit în acest articol, ci doar să aloce o răspundere care cade în sarcina întregii administrații unei singure instituții. în limbaj administrativ transparența are un caracter ”transversal”, în sensul că se regăsește la toate nivelurile administrative, indiferent de tipul de activitate derulat. Datorită acestei caracteristici transparența nu poate face exclusiv obiectul unor inițiative de la nivel guvernamental ci este rezultatul interacțiunii între autoritățile statului și societate. În mod natural transparența poate fi doar mimată de aceste autorități fără existența unei presiuni permanente din partea societății mai mult sau mai puțin organizate. Cu toate acestea, chiar și în cazul unor politici publice mai sofisticate și dificil de comunicat public, rolul administrației trebuie să fie unul proactiv, în sensul găsirii unor formulări suficient de clare a problemelor și temelor de politici publice, astfel încât cetățenii, indiferent de nivelul de pregătire, să aibă posibilitatea de a formula opinii și a exprima sugestii cu privire la respectiva problemă.
Secvența 2 – Implementarea mecanismelor care asigură orientarea către rezultate
După cum am arătat mai sus, transparența asigură cadrul pentru exercitarea unei presiuni directe și permanente a clienților/cetățeni asupra administrației. Raportarea permanentă la ”barometrul” preferințelor exprimate ale cetățenilor/clienților devine, datorită transparenței, preocuparea comună atât a reprezentanților administrației (funcționari publici, personal contractual etc.), cât și a decidenților politici aflați temporar în posturi de conducere. Astfel, odată transparența devenită practică administrativă, următoarea ”secvență” este reprezentată de internalizarea unei abordări orientate către rezultate. Această abordare este continuarea firească a ceea ce își doresc cetățenii care, de data aceasta, datorită transparenței, pot și exprima și influența: rezultatele concrete, măsurarea impactului real al acțiunilor guvernamentale etc. Abia în această secvență, după asigurarea transparenței, adoptarea unei abordări orientate către rezultate poate deveni sustenabilă prin includerea unor instrumente de tip neoliberal cum ar fi planificarea strategică, bugetarea pe bază de performanță/programe și celelalte instrumente care asigură urmărirea în sistem a modului în care sunt alocate resursele și legătura cu rezultatele obținute. Fără transparență, așa cum e prezentată aici, planificarea strategică și celelalte instrumente pot genera în mod paradoxal, tocmai prin nivelul ridicat de organizare și eficiență pe care îl propun, o și mai mare opacitate a actului guvernamental[18].
Secvența 3 – Asigurarea mecanismelor de responsabilizare a managementului în administrația publică
Parcurgerea acestei secvențe presupune existența unui nivel rezonabil al respectării legii și a statului de drept și constă în acordarea unei importanțe speciale calității resurselor umane, respectiv modalităților de responsabilizare a managementului public din diferitele autorități publice. Responsabilizarea resursei umane nu este în această fază legată exclusiv de legalitatea gestionării resurselor publice dar, mai ales, de performanța obținută, la rândul ei vizibilă public datorită transparenței. Sistemele de recrutare, de evaluare periodică a activității, de monitorizare și control, transparente fiind, trebuie asociate cu eficiența și eficacitatea inițierii și implementării politicilor publice sau măcar a activității depuse în raport cu obiectivele asumate.
Prin mecanismele de responsabilizare a managementului, gradul de atingere a obiectivelor nu mai este, în aceste condiții, sancționat exclusiv politic, la alegeri, dar și, între acestea, prin intermediul unui instrument cum este, de pildă, managementul pe bază de contract[19]. Pentru a putea funcționa, acest gen de management sau variante ale acestuia se bazează pe raportarea la îndeplinirea unor obiective propuse și depinde de succesul în parcurgerea celorlalte secvențe descrise: Transparența – determină orientarea către rezultate, aceasta creează, la rândul ei, premisele pentru alocarea cumpătată a resurselor în funcție de obiective prioritare asumate, atingerea obiectivelor depinde în continuare de calitatea și performanța resurselor umane, respectiv nivelul de responsabilizare a acestora.
Secvența 4 – Inițierea și implementarea politicilor privind mai buna reglementare
Politicile privind mai buna reglementare capătă sens și mai multe șanse de succes prin derularea în această a 4-a secvență deoarece se raportează la obiectivul creșterii eficienței unei acțiuni guvernamentale/reglementări ael căror instrumente au fost dezvoltate într-o secvență anterioară. Această legătură este și mai evidentă atunci când aceste politici vizează îmbunătățirea reglementării pentru mediul de afaceri. Principiul ”less is more”, atât de popular în statele, inclusiv în Olanda, în care politicile privind mai buna reglementare au fost promovate, se referă la necesitatea aplicării unei abordări în care instrumentele de implementare a unor politici publice nu sunt exclusiv reprezentate de adoptarea unei reglementări. Pentru ca ”mai puțin să fie mai mult”, este necesar a fi analizată oportunitatea inițierii unei reglementări, identificarea unor instrumente alternative reglementării pentru problema propusă (cum în Olanda, de pildă, este folosită co-reglementarea) sau plasarea soluției sub o reglementare deja existentă.
Identificarea unui posibil instrument de implementare a politicilor publice alternativ reglementării este mai puțin posibilă atunci când există un plan strategic în vigoare, deoarece acesta stabilește în prealabil ce anume măsuri vor fi luate. În aceste condiții, există riscul ca derularea unei analize ex-ante a impactului acestor măsuri, indiferent dacă acestea sunt sau nu implementate prin reglementări, să fie inutilă. Mai mult, prin bugetarea pe bază de programe, bazate pe planificarea strategică, amintite aici în secvența adoptării unei orientări către rezultate, chiar bugetul anual al autorităților publice este organizat conform direcțiilor date de aceste planuri. Drept urmare, în cazul unui accent prea mare acordat planificării strategice, există riscul ca procesul de consultare sau nivelul de implicare a cetățeanului în actul guvernamental să fie redus, pentru a lăsa loc unei mai mari eficiențe în gestionarea politicilor publice – așa cum, paradoxal, stăteau lucrurile în administrația statelor totalitare. Dacă la aceasta se adaugă și un nivel scăzut de transparență, rezultatul nu va putea fi unul care să dovedească sustenabilitatea unei administrații orientate către cetățean, ci doar încrederea în dedicarea (factor variabil) față de interesul public a celor care elaborează și implementează planul strategic. Aceasta este însă insuficient pentru a asigura schimbarea sustenabilă a administrației publice, ci doar facilitează apariția unor inițiative de tipul comisiilor de tăiat hârtii.
Secvența 5 – Asigurarea mecanismelor de monitorizare și evaluare
Această ultimă „secvență”, deși des amintită în numeroase inițiative de reformă a administrației publice, s-a dovedit a fi nimic mai mult decât un apendice inutil al diverselor strategii, fără a reprezenta elementul pe care ar trebui să se bazeze orice demers administrativ, cu atât mai mult cel care are ca rezultat adoptarea reglementărilor sau politicilor publice. După cum am arătat mai sus, mecanismul de monitorizare și evaluare ex-post are sens numai atunci când există o presiune publică care să justifice derularea lui corectă. Din nou, transparența este singura modalitate prin care este posibilă exercitarea unei presiuni informate asupra modului în care se derulează activitățile pe care această secvență le adresează. Fie că este vorba de o reglementare sau de orice altă inițiativă guvernamentală, monitorizarea și evaluarea sunt elemente care nu au sens decât atunci când există un acces public nerestricționat la datele de implementare ale unei reglementări sau politici publice. Chiar dacă la început ar putea fi fără efect vizibil, existența unui mecanism transparent de furnizare a datelor ar putea creea premisele și fundamentul pentru monitorizări și evaluări ale unor inițiative viitoare.
Față de alte inițiative de reformă, strategii sau planuri de acțiune, aceste secvențe nu vizează exclusiv mecanismele administrației publice ci se referă la un spectru mai larg de schimbări care implică inclusiv maturizarea raporturilor între cetățeni/mediul de afaceri/politicieni și administrația publică. Reforma administrației publice nu poate fi asociată exclusiv cu administrația publică, nefiiind doar sarcina funcționarilor publici sau doar a politicienilor de a o implementa, ci este un demers amplu care implică întreaga societate. Comparația cu Olanda a fost în acest articol doar ilustrativă deoarece detaliile privind set-up-ul instituțional din această țară nu pot fi importate pur și simplu în România cu așteptarea realistă ca ele să și funcționeze. În acest caz, ”re-inventarea roții” poate fi exact rețeta succesului. Luarea în considerare a particularităților evoluției instituțiilor în România în conceperea și implementarea unor reforme cum sunt cele de creștere a eficienței administrației publice și implicit a produselor acesteia de tipul reglementărilor și politicilor publice, depind de sustenabilitatea soluțiilor și raportarea acestora la aceste particularități, mai degrabă decât la exemple de bună practică din state care au ajuns unde sunt după îndelungi procese de ”încercare și eroare”.
______________
- Articol scris de Florin Bondar si Ana Maria Dobre
Florin Bondar
Florin Bondar, este consultant în domeniul reformei administrației publice, politici publice și schimbare instituțională din 2009. Deține o diplomă de licență în filosofie politică (Facultatea de Filosofie), o diplomă de master în Politici Publice, precum și un doctorat în științe politice la SNSPA. A derulat mai multe vizite de studiu și de instruire în instituții de învățământ din Finlanda (HAUS) și Marea Britanie (Universitatea din Birmingham și Universitatea din Manchester), precum și Germania, European Academy for Tax, Economics and Law – Berlin. Este autor a mai multor articole publicate în țară și străinătate în domeniul politicilor publice și administrației publice.NOTE____________________________
După o perioadă în care a lucrat la Secretariatul General al Guvernului în calitate de expert politici publice, din 2009 Florin Bondar a desfășurat activități de consultanță în proiecte inițiate de diferite instituții ale administrației publice locale și centrale dar și pentru organizații internaționale cum ar fi SIGMA/OECD. Printre contribuțiile sale se numără și participarea la elaborarea Strategiei privind mai buna reglementare 2017-2013 dar și cea din 2014-2020. De asemenea, este co-autor al primului set de proceduri privind formularea politicilor publice la nivel central, dar și a unei serii de strategii, studii și analize în domeniul politicilor publice și al planificării strategice.
Ana Maria Dobre, din 2012 este consultant pe probleme de afaceri europene, cu diverse participari in cadrul unor proiecte TAIEX in Republica Turcă a Ciprului de Nord , Moldova, Azerbaidjan, Croatia, in domeniul societatilor comerciale. Intre 2009 si 2012 a absolvit doua masterate, unul in Dreptul European al Afarcerilor si altul in Drept European Privat, la Universitatea din Amsterdam, Facultatea de Drept. am lucrat in cadrul Ministerului Integrarii Europene, ca si expert in armonizare legislativa.Ana Maria Dobre
Intre 2006-2009, am lucrat ca si consilier pentru afaceri europene, in cadrul Departamentului pentru pentru Afaceri Europe, Guvernul Romaniei. In 2008, a efectuat un stagiu de 5 luni la Comisia Europeana, in cadrul DG Enterprise, în cadrul unității responsabile cu reducerea sarcinilor administrative și efectuarea studiilor de impact.
[1] Numai în prima zi de la lansarea platformei web www.maisimplu.gov.ro au fost înregistrate nu mai puțin de 1.300 de propuneri. [2] Există diferite interpretări ale conceptului de reglementare în funcție de sistemul legislativ în care sunt utilizate. Am ales să folosim cea mai largă definiție care corespunde mai degrabă sistemelor de legi din statele de tradiție anglosaxonă, acestea fiind și cele care au inițiat politicile privind mai buna reglementare.
[3] Este vorba despre inițiativele Secretariatului General al Guvernului referitoare la formularea și coordonarea politicilor publice la nivel central. Mai multe informații pot fi gasite aici: http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_documente
[4] http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/proiecte_finale/Strategia_BR_varianta_finala_aprobata_de_Guvern.pdf
[5] vezi Nota 3.
[6] Este vorba despre legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Aceasta a fost modificată în 2010 prin detalierea modalității de fundamentare a propunerilor de acte normative, respectiv deralierii evaluării preliminare a impactului.
[7] http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/proiecte_finale/Strategia%20privind%20mai%20buna%20reglementare%202014%20-%202020_3%20decembrie_varianta%20finala.pdf
[8] Metodă aplicată și în Olanda.
[9] Este vorba de aplicarea Metodei Costului Standard (SCM) de măsurare a sarcinilor administrative determinate de legislație. Această metodă are la bază o formulă de calcul prin care sunt transformate în valoare monetară eforturile de conformare la anumite reglementări depuse de companiile private.
[10] După aplicarea MCS în câteva state europene și extrapolarea la nivelul celorlalte state membre, ca urmare a preluării și recomandării metodei de către Comisia Europeană s-a constat nivelul ridicat de dificultate în a compara datele obținute (http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/131210_cba_study_sg_final.pdf )
[11] http://www.oecd.org/netherlands/43307757.pdf
[12] https://www.government.nl/documents/annual-reports/2009/11/01/progress-report-regulatory-burdens-on-businesses-nov-2008-the-netherlands
[13] http://www.actal.nl/best-practise-sessie-regeldruk-en-gemeenten-11-februari-2016/
[14] www.actal.nl/…/Berenschot-evaluatie-Actal-20152.pdf
[15] http://www.actal.nl/english/about-actal/, www.actal.nl/wp-content/uploads/Actal_AnnualReport-2014def03.pdf
[16] http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258828.pdf, http://www.oecd.org/netherlands/43307757.pdf;
[17] http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35260489.pdf Annex II, Regulatory Alternatives; Un exemplu are fi etichetarea produselor „eco” care se implementează, dar este și monitorizează de către industrie;
[18] Diferența esențială între planificarea strategică în administrația unui sistem totalitar, centralizat și un sistem democratic este dată de exact nivelul de transparență al actului guvernării. Cu cât nivelul de transparență este mai scăzut, nefiind de exemplu necesară derularea unor activități de consultare costisitoare ca timp și resurse, cu atât nivelul de eficiență poate fi mai ridicat. Exemple ilustrative de eficacitate pot fi construcția în timp record a Casei Poporului, a metroului București sau a unor cartiere întregi în perioada comunistă, dar și implementarea pe bază de indicatori a planurilor cincinale, nivelul de transparență fiind în aceste cazuri nul. Fără o transparență reală în exemplele menționate inițiativele au fost declarate ca fiind și eficiente.
[19] O tentativă de implementare a managementului pe bază de contract a fost inițiată la nivel local prin introducerea poziției de administrator public. Politizarea excesivă a acestei poziții și, în opinia noastră, lipsa celorlaltor aspecte instituționale corespunzătoare aplicării unui astfel de management au condus la efecte mai degrabă modeste în ceea ce privește asigurarea unui nivel ridicat de performanță în administrația publică locală.
Niciun comentariu:
Trimiteți un comentariu